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土地整治纠纷成因与法律对策

来源: ca888亚洲娱乐城 时间: 2017-05-19 13:44

  摘要:本文以问题为导向,探究土地整治纠纷产生的原因与生成逻辑,发现其根源在于产权主体虚化和产权细碎,导致土地整治中的“反公地悲剧”,并通过这一理论加以印证,试图为纠纷生成的逻辑机理提供可能的理论解释框架,进而在健全法治体系和提升治理能力的前提下,找寻土地纠纷法律规制的路径选择与对策建议。

  关键词:社会治理 土地整治 逻辑机理 法律规制

  (一)土地整治纠纷:概念演变与文献梳理

  土地整治的概念随着实践的推进经历了一个演变过程,内涵外延也在与时俱进。在概念上,由最初混乱的土地开发整理、土地整理复垦开发、土地综合整治、农村土地整治等指称,规范统一为土地整治。在目标实现上,已由单纯的补充耕地转向建设性保护耕地、加快新农村建设甚至是更高层级的城乡统筹发展转变等等。土地整治的功能价值还体现在有利于积极改善传统的农用地利用格局,扩大经营流转规模,促进农业提质增效和农民增产增收。

  实践中,各地探索通过生态移民、新农村建设、拆村并院等集中居住或综合体探索实践,根本改变农村生产生活方式,提升新型城镇化水平。

  针对土地纠纷冲突的研究,学者最初的理论阐释主要从存在的类型、诱发的制度性和非制度性原因等角度入手。如有学者认为村庄秩序的生成具有二元性,一是行政嵌入,二是村庄内生。在化解土地冲突的制度规则层面,有学者认为应该侧重于事前预防而非事后救济,事前预防除政策法规的完善、充分宣传解释、遵循法律程序等刚性制度健全外,还应该重构乡村公共权力与权威,消弭纠纷产生的社会基础,事后救济也应该建立诸如行政裁决、仲裁解决等多元化纠纷解决机制。随着研究的深入和实践的探索,学者研究视角逐渐由笼统的土地纠纷向土地整治、产权制度改革等延伸,其中土地整治中的纠纷之法律规制成为依法治国语境下理论界和实务界关注的热点。

  (二)土地整治纠纷生成的逻辑机理——基于反公地悲剧的理论解释

  依据Heller(1998)的“反公地悲剧理论”,指出Hardin(1968)的“公地悲剧”理论揭示了众多权利所有者过度利用公共资源的逆向选择,但却忽视了资源未被有效且充分利用的现实。在“反公地悲剧”理论看来,“公地悲剧”的悲剧在于,在都可以主张权利的公共资源抑或公地中,每个权利人都秉持自利逻辑,无不追求自身利益最大化,且没有权力阻止其他人,其结果就是资源过度利用后的枯竭,而最终都失去资源使用,但更应该看到的是,在公地内,权利主张者在自己的权限或界域内,为实现某种目的抑或诉求,每个当事人都有权设置障碍或阻止其他权利人分享该资源,抑或提升他人使用该资源的成本,其最终的结局是致使资源未能被有效利用甚至是闲置枯竭,这就是涉及个人利益与公共利益对资源分配冲突的反公地悲剧困境。

  实践中,国企的多头管理、村集体经济的衰败等都是“反公地悲剧”的典型例子,而公地与反公地“悲剧”的本质在于产权问题。“反公地悲剧”之所以产生,其逻辑机理是产权细碎前提下多元主体的差异化利益诉求导致的困境。当下农村集体土地所有权、承包权和经营权相互分离的制度设计和长期农业生产方式与小农的逐利性是土地整治纠纷得以生成的制度框架和社会基础。农村土地集体所有的“公地”特质决定了集体土地既是公众共有、又难以量化为公众共有,名不副实的“公地”特性使得集体经济组织成员对“公地”有着虚拟的权利,对于“公地”的使用处置有自己的特定“话语权”,但“公地”的“公”之特性又决定了作为“社员”的个人未能拥有“公地”中具体的、明确属于自己的产权,这就导致了社员在行权时兼具民主和民主的“暴政”之“二元悖反”,加之集体经济组织个体成员囿于文化、认知、诉求、博弈能力等原因,在土地整治的启动、实施以及收尾等过程环节中,容易引致土地利益相关者之间的纠纷抑或冲突,客观上阻滞了土地整治目标的实现、降低了土地整治的边际效益和增加了土地整治的综合成本,最终导致农村土地资源有效利用的不足、荒废甚至是消失,这就是典型的过多权利削减福利的悖论,亦是被Heller定义指称的“反公地悲剧”。

  2004年农村税费改革是土地整治纠纷演变态势变化的分水岭。土地整治必然导致权属调整,就需要应对无数个更具权利意识的准“物权人”的多样诉求,此种土地承包经营权的物权化表征加深了农地产权细碎化和农民利益分化的程度,农民被赋予更多抽象的权利,将原本虚拟的集体切割为分散的利益格局,不同的权利主体对同一权利载体产生主张时必然会产生冲突,并进而演变成农户之间、农户与村集体、农户与当地政府之间的利益考量甚至博弈,引发农村土地利用的“反公地悲剧”。集体所有权被虚化、乡镇机构改革以及农民土地权益的具象化等制度变迁在赋予农民更多福利权益的同时,也客观上提升了集体行动成本,也是土地整治纠纷规模、强度和烈度不断提高的诱因。

  (三)法律规制土地整治纠纷的路径选择

  科学化解土地整治纠纷是庞杂又相互影响的系统工程,其路径选择至关重要。

  1.以农村社会结构为基础创新土地整治纠纷事前预防的社会治理。从理论与实践的检视来看,纠纷的生成往往既有正式规则供给不足的原因,也有非正式规则介入不够的因素。故此,意欲构建化解土地整治纠纷的长效机制,必须从非正式规则角度,充分尊重农村社会文化,加大农村文化建设,避免土地权益主体采用机会主义,尽量减少“宗法”、“土政策”的适用空间,既要遵循当下农村处于兼具传统习俗与现代规范转型的实际,注重“熟人社会”、“人情社会”在纠纷化解中的功能,积极树立村组干部、族中威望者的权威,从传统观念不愿“对簿公堂”的角度出发进行纠纷治理,又要从正式规则的角度,依法以分散的农民个体为土地权益主体地位,从经济、政治、文化和制度等维度统合其多元迥异的利益诉求,将意志和认知集中、达成最大共识与民主,真正发挥村民自治在定纷止争中的作用,降低土地整治集体行动的成本。

  2.确权办证,从源头厘清产权归属。进一步明晰农民内部各群体之间的土地权益边界,是实现土地整治利益分配均衡有序的必要条件。2012年、2013年中央一号文件连续明确提出实现农村土地确权,意在通过法律法规实现农村所有权、使用权的权益确权、登记和颁证,可以从源头上明确权益归属、定纷止争。土地确权颁证的重点就是依法确认和保障农民之土地、宅基地物权,核心主旨是实现农村集体建设用地和国有建设用地的“同地、同权、同价”,形成“产权明晰、分配合理、权益保障、流转顺畅”的农村集体土地产权制度。

  3.构建以农民为参与主体的公众参与机制。创新社会治理方式,充分发挥村民自治在土地整治中的主导作用。土地整治虽有行政色彩但政府不应“代民做主”成为主导,要充分尊重农民自主权和选择权,引导农民主动参与到土地整治的全部环节,从土地征收的动议、补偿安置方案的设计、补偿款的标准制定到争议解决程序等各个环节,逐渐推动土地整治由“自上而下”的政府主导模式向“自下而上”的农民主导模式转变,在模式转变过程中提高认知水平、行为素养和自治能力,要充分发挥村组组织在土地整治“干不干、怎么干”中的作用,在参与过程中增强经济关联、文化认同和组织粘合度和集体行为的统一性。

  无论是城乡建设用地增减挂钩还是土地综合整治亦或是统筹城乡生态移民都是惠民工程,与基于公共利益而进行的征地拆迁迥然不同,土地整治在动因、方案制定、表决通过、分房兴业等过程中都要发挥村民自治的作用,这与带有强制性的征地拆迁迥然不同,很大程度上属于村民自治范畴,唯有让群众自觉认识到土地整治的益处,在参与中感受公平公开公正,对自身特殊诉求得到妥善灵活处理,才能有效提升集体行动的效益,促进社会和谐,培育社会资本。

  4.完善土地整治纠纷法律法规,加强政策法规宣传解释。进一步健全和完善《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等关涉土地整治的政策法规,建立健全土地整治与流转机制,完善监督约束机制,厘清土地整治利益分配机制,设立土地整治协调联席机构和纠纷治理机构,统筹国土、规划、农业、民政、建设、信访、法院、仲裁等部门,协同协作解决土地整治纠纷的良性运行机制。对一些地方的有益尝试建议在总结经验的基础上从立法层面进行回应与完善,为实践的合法性提供制度保障。相关理论研究和作者的实践发现,涉及土地整治的政策法规充分、标准统一的宣传,事前准备工作充足到位能在前端环节有效减少村民、村组干部对政策的认知以及相关政策的误解,务必加大政策宣传的解释与宣传力度,坚持标准统一,将过程公开、信息公开,让权力和“敏感”信息在阳光下运行,提升土地整治的透明度和公信力,避免暗箱操作或因政策宣传不到位引致的纠纷误解,从事前预防的角度创新土地整治体制机制,目的是让参与主体对土地整治有着更为清晰和统一的心智认知模型,使权益认知向有利于农民的方向转变,为保护农民利益内生新制度的形成提供外部支持。而村民自治在土地整治地位中的凸显,能更加促使村组干部作为村民小组的监护人角色转变,能让村民充分享有主体地位,在自愿参与和充分参与的背景下,土地整治中的纠纷会由于对政策的认识和过程的参与而大幅减少。

  5.探索建立土地整治纠纷行政裁决调解制度,并与司法相互衔接融通。首先,明确赋予土地整治权益主体自主选择纠纷解决渠道的权利,如对土地边界、补偿标准、补偿方数额等有异议的,可自由选择政府协调、行政裁决之路,亦可选择农村土地承包仲裁委员会仲裁或直接申请行政复议,或者提起行政诉讼。其次,充分运用《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的政策红利,在建立市场发挥决定性作用的土地整治制度基础上,积极构建农民和土地整治方平等协商的矛盾纠纷仲裁调解机制。再次,建立畅通裁决、仲裁和调解与司法审判的转换渠道,确立法院在解决土地整治纠纷争议中的权威性和终局性,要以司法体制为中心解决土地整治纠纷,将纠纷解决纳入法治化轨道,将权利义务和法治思维灌输到纠纷治理全生命周期。最后,将土地整治纠纷“反公地悲剧”的重点难点纳入司法规制范畴,既要将集体经济组织之间纠纷纳入司法审查范围,也要将集体经济组织与其成员之间纠纷纳入司法管辖范畴,还应该对是否具有集体经济组织成员资格进行立法回应和司法落实。例如,土地整治纠纷占比较大的就是集体经济组织与其成员之间的利益分割纠纷,其本质是村民自治的决定与个人诉求之间的冲突,涉及到法院能否对村民自治决定的程序合法性与内容合法性进行司法审查,从维护公平正义的价值功能出发,法院作为维护社会公平的最后底线机构,应该对当事人提出的请求给予审查裁判,当然,这还需要《立法法》、《村民自治法》做出相应回应,需要结合婚迁、出生、户籍、集体土地等因素综合判断。

  6.发挥基层组织、村组干部、社会组织和民风习俗的合力。首先,加强基层党组织领导下的基层组织建设,夯实纠纷解决的组织保障。凭借村组干部熟悉社情民意的优势和民众推选作为代表的公信力,利用其个人社会资本存量以及威望影响和引导土地整治纠纷的化解,村社区也要加强“财务、党务和村务”三务公开,加强村官的权力约束,切实发挥群众自治和上级组织意图的桥梁纽带作用,依法维护群众合法权益。其次,激发社会组织活力,释放非正式制度的功能。充分依靠村组的工青团妇和农民专业合作社、村集体经济组织之间的关联,会同村民议事会、村民监督委员会等非法定制度安排,通过非正式制度促进土地整治纠纷的化解。最后,组建具有地方特色的民间纠纷调解机构,发挥社会资本作用。实践中,在土地整治过程中以及纠纷调处过程中,邀请村组有威望或者办事民众认可的老干部、老族长、议事会代表或驻村法律顾问等成立民间性质的纠纷调解小组,并通过社会法庭等传统形式对纠纷进行“裁判调解”。此种纠纷调解方式既顺应了“厌讼”等传统习俗对农村社会关系的调整作用,又契合了农村的乡土特征,是创新社会治理机制的有益实践,有利于提高基层群众的治理能力与水平。