近期大量仿制我们网站案例,请客户认准ca888亚洲娱乐城唯一官方地址:www.boshilunwen.com !
您现在所在的位置:ca888亚洲城 > 法律论文 >

地方立法的基本原则与主要功能

来源: ca888亚洲娱乐城 时间: 2016-10-28 10:49

摘要
 

  法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。

  立法是国家履行职能的主要方式之一,是国家的一项专门活动。发挥立法的引领推动作用,是我们党在新的历史条件下提出的关于法治建设的一个重要命题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对全面推进依法治国作出了战略部署,明确强调"建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。"这表明了我们党坚定不移地建设社会主义法治国家的信心和决心。地方立法作为我国社会主义法治体系的重要组成部分,对于完善我国立法体制、推动地方经济社会事业的全面协调可持续发展、维护地方政治安定和社会稳定、促进地方法治建设具有不可替代的重要作用。

  一、充分认识地方立法的重大意义

  党的十一届三中全会以来,随着我国民主法治建设的不断推进,地方立法权逐步扩大。1979年7月五届全国人民代表大会二次会议审议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》),第一次以法律形式明确规定,省级人大及其常委会"在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制订和颁布地方性法规".1982年12月五届全国人民代表大会五次会议通过的《中华人民共和国宪法》以国家根本大法的形式确认省级国家权力机关的立法权,尤其是赋予省级人大常委会具有制定地方性法规的权力,这是我国立法史上具有深远意义的重大决策。1986年修改的《地方组织法》第七条第二款和第三十八条第二款进一步赋予了省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会在本级人民代表大会闭会期间根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行,并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这样,成都市人大及其常委会获得了地方立法权。近年来,成都市人大及其常委会主动适应成都经济社会发展,统筹推进地方立法各项工作,在政治生活、经济生活、社会生活等主要方面,已经基本上实现了有法可依,为保证宪法和法律在成都有效实施,促进全市经济社会发展奠定了坚实的基础。

  第一,强化地方立法是全面深化改革的迫切需要。改革是解决制约地方加快发展中面临突出问题的根本途径,必须通过全面深化改革开辟发展新空间。30多年来的改革实践表明,依靠法律保障政策实施是最稳妥、最靠得住的。由于全面深化改革是对既有利益格局进行重新调整,进行深层化、完整化、实质化的革新、升级和改造,因此,改革必然涉及各领域重大利益关系的调整,必然会因利益纠纷出现矛盾与冲突,这就要求必须要加强全面深化改革的顶层设计,使每一项改革都通过法律法规来保障。只有把改革纳入法治的轨道,通过制定、修改、废止、解释法律法规的方式,才能保证改革项目的落实。这也是我们全面深化改革可选择的唯一之路。这正如习近平总书记所强调的,凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调。

  第二,强化地方立法是加快成都科学发展的根本保证。立法活动是将实践中带有普遍性和规律性的认识上升到强制力层面的制度化过程。作为我国社会主义法治体系的重要组成部分的地方立法也是一项复杂的系统工程,涉及面广,计划性、综合性、专业性、时效性强。迫切需要地方立法机关从思想上高度重视,措施上务实创新,行动上协调配合,努力把立法工作做细、做深、做实、做到位。因为地方立法一个十分重要的功能,就是引导、规范、推动和保障地方经济社会持续健康发展。当前,成都正处于"改革创新、转型升级"的攻坚期,比以往任何时候都更加需要良好的法治体系来巩固改革成果、改进社会治理和优化发展环境。成都地方立法一定要顺应时代对立法工作的新要求,深入探索科学立法、民主立法的有效形式,善于运用法治思维制定完善促进重大战略实施、保障民生改善、推动各项事业发展等方面的法规制度,形成与中国特色社会主义法律体系相配套,富有成都特色、比较完备的地方法规体系,为打造西部经济核心增长极、建设现代化国际化大都市提供更加有力的法治保障。

  第三,强化地方立法是深入推进法治成都建设的重要基础。落实依法治国方略,推进依法治市加快法治成都建设,迫切需要地方立法发挥基础性作用。党的十八届四中全会强调要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这为地方立法机关加强和改进地方立法工作提出了新的更高要求。中共成都市委十二届四次全会着眼新形势、新任务和成都实际,作出《中共成都市委关于落实党的十八届四中全会和省委十届五次全会精神全面深入推进依法治市的决定》(以下简称《成都依法治市决定》)的决策部署,开启了法治成都建设的新征程。在法治成都建设中要按照《成都依法治市决定》和《成都市依法治市实施纲要》要求发挥地方立法在法治成都建设中的基础性作用,建立健全涉及经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设等领域的地方性法规规章,为完善中国特色社会主义法治体系作出应有的贡献。

  第四,强化地方立法是提升民生幸福指数的必然要求。没有健全的法律制度,没有法律法规的正确实施,就不可能有社会的公平正义,提升民生幸福指数也无从谈起。随着经济社会的发展和民主法制建设的进步,人民群众民主意识、参与意识、平等意识、维权意识越来越强。地方立法机关应该紧紧围绕群众关心、社会关注的突出问题,如环境治理、食品安全、教育改革、养老服务、社会保障等方面实际问题,制定更加完善的地方法规制度,从制度上妥善调整各种利益关系,规范社会成员之间的行为,保障人民群众的合法权益,维护社会和谐稳定,促进社会公平正义。

  要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项地方立法都符合宪法和上位法的精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,完善立法体制机制,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

  二、地方立法坚持的基本原则

  地方立法活动是有立法权的地方人大及其常委会将实践中带有普遍性和规律性的认识上升到强制力层面的制度化过程。地方立法是实现地方治理法治化、现代化的逻辑起点,是地方法治建设的前提和基础。地方立法需要体现和遵循的原则很多。首先无疑要遵循《宪法》和《立法法》确定的基本原则,还要体现地方立法作为国家立法补充和细化而特有的基本原则。因此,我们认为,地方立法在法治成都建设中要自觉遵循和坚持以下基本原则:

  第一,重实际的原则。实践是法律的基础,法律是实践经验的总结和升华。立法必须从调整社会关系的客观实际出发,制定符合经济社会发展实际需要的法律法规。我国《立法法》第六条也明确规定",立法应当从实际出发,适应经济社会发展和全面深化改革的要求,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。"因此,地方立法必须从所在地区经济社会发展实际出发。成都地方立法最根本的是要坚持从成都市情出发。当前,成都地方立法应围绕"改革创新、转型升级"总体战略,及时回应改革创新要求和人民群众期盼,需要立法机关主动并善于把地方党委的决策主张,通过法定程序转化为全市人民的共同意志,成为全域成都一体遵循的行为规范,为成都打造西部经济核心增长极、建设现代化国际化大都市提供有力法治保障。

  第二,不抵触的原则。不抵触原则也称合法性原则或统一性原则。地方立法的不相抵触原则是地方立法应当遵循的重要原则。[1]

  遵循这一原则,就是要遵循宪法第五条规定的"国家维护社会主义法制的统一和尊严"和立法法第四条规定的"立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严".具体说来,地方性法规不得做出与宪法、法律或行政法规的基本精神、原则相抵触的规定。一是地方立法不能染指中央专属的立法权限。立法权是国家权力体系中最核心的权力,是国家政治经济等一切制度建立和完善的基石,国家的其他权力都是立法权的延伸。法权不抵触是地方立法的刚性要求。[2]

  根据《立法法》的规定,国家主权、国家机构、自治制度、犯罪和刑罚、公民政治权利的强制措施和处罚、民事基本制度、诉讼和仲裁制度、基本经济制度和财政、税收、海关、金融、外贸基本制度等事项,属于国家专属立法权,即属于全国人大及其常委会的立法权限。然而,实践中存在地方立法僭越中央专有立法权等违背宪法的现象。在全面推进依法治国的时代背景下,成都地方立法也不能染指中央专属的立法权限,不能"越权立法".二是地方立法要与有关的上位法不相矛盾、不相冲突、不相违背。地方性法规不仅不得与上位法已有的具体规定相抵触外,而且还不得与上位法的精神实质、基本原则相冲突、相违背。三是地方立法不得违背法定程序。立法是一项程序性很强的活动,它是通过一定的民主程序,将符合多数人的利益和意志的行为规范上升为法律规范,让所有人遵守执行。因此,程序合法是地方规范性文件有效的一个重要前提条件。

  第三,有特色的原则。"有特色"就是地方立法要有个性,主要是地方立法要反映所在地区的特殊性,要体现地方的特色".有特色"是衡量地方立法质量高低的重要标准。遵循这一原则,地方立法机关应深入基层、深入群众之中,充分了解所在地区经济、政治、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度,在充分论证的基础上制定有较强针对性地方性法规,解决所在地区突出的而上位法没有或暂时不宜解决的问题。

  地方立法要避免将有关上位法的具体规定直接转换成地方性法规条文和防止"大而全、小而全"式立法,尽量减少所谓"综合性立法",多对上位法尚未作出规定的内容进行"填补性立法"和对不需要上位法规定的事项进行"地方性立法".因此,地方立法一定要同所在地区带全局性的东西和发展战略结合起来。如成都市"五大兴市战略",成都地方立法如能及时并充分反映这一发展战略,就自然有了自己的地方特色。

  地方立法还要同解决所在地区的一些特殊问题结合起来。如城市养犬问题、电动滑板车问题、轨道交通管理问题等等,影响环境卫生、人身安全和交通管理。针对这些问题,如能制定成地方性法规,无疑将深刻地影响着人们的价值取向和行为选择。

  第四,可操作的原则。立法的目的在于施行,可操作是地方立法的根本目的之所在。如果一部地方性法规的条文缺乏可操作性或不便操作,就背离了地方立法的初衷,就难以解决所在地区经济社会发展中的实际问题,这样的地方性法规也就失去了调整和规范社会关系的功能,从而变成束之高阁、无人问津的"一纸空文".增强地方性法规的操作性,首先,在指导思想上要明确地方立法作为国家立法的补充,要树立"宜细不宜粗"的理念,要尽量避免一些原则性、口号式的语言或规定,要根据所在地区实际,在法定的原则、界限、范围内作出明确的具体规定,禁止什么,限制什么,允许什么,有什么职责权利和义务应当明了。其次,地方立法要探索适应所在地区经济社会发展的成本最小化和效益最大化的制度设计,而制度设计还要科学可行,处理好成本与效益、稳定与变动、现实与前瞻的关系。地方性法规一定不要期望一部法规能够解决所在地区所有的问题。法规条文有几条就写几条,力求做到切实管用,增强可执行性。

  三、发挥地方立法在建设法治成都中的引领推动作用

  立法是法治的前提和基础。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行。地方立法是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,是实现地方治理法治化、现代化的逻辑起点,是地方法治建设的前提和基础。在全面推进依法治国的时代背景下,成都也走进全面深入推进依法治市加快建设法治成都的新时代。当前,应进一步强化地方立法在法治成都建设中的重大作用,充分发挥地方立法的引领推动作用。

  第一,发挥地方立法的引领推动作用,要处理好改革决策与立法决策的关系。全面深化改革,是当代中国在历史机遇面前作出的战略抉择。党的十八届四中全会《决定》提出,实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。正确处理改革决策与立法的关系,是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。在全面深化改革的实践中,要辩证把握"破"与"立"的关系,要把改革决策通过立法程序转化为法律法规规定、进入国家法治体系,通过法治体现改革思想、落实改革要求、达成改革意图、推动改革发展,实现推进法治与推进改革良性互动,使之相得益彰。当前,成都地方立法应围绕"改革创新、转型升级"总体战略,并通过制度设计及时贯彻落实成都市委关于"五大兴市"战略决策和"四改六治理"十大行动部署,在法治轨道上规范和推进各项工作,并通过法定程序凝聚共识、协调利益。同时,成都地方立法也要努力把改革决策和立法决策更好结合起来,正确处理法规的现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系,增强立法服务改革发展的积极作用,综合发挥地方性法规的各项功能,不断完善制度体制机制,努力以立法引领发展、推进改革。

  第二,发挥地方立法的引领推动作用,要坚持在法治框架内深化改革。法治是构建国家治理体系现代化的基石,全面深化改革是破除各种铸石奠基障碍的利器。全面深化改革的过程是不断强化依法治国、依宪执政、依法行政的过程,而全面推进依法治国,必将有助于打破当前改革的各种深层壁垒。习近平指出":凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。"近年来,成都市委认真贯彻中央的部署要求,也明确提出了"治蓉兴蓉重在法治".目前,法治成都建设走在全国的前头,也比其他城市提前面临更多矛盾和困难。这些矛盾和困难催生着变革的动力,要求全面深入推进依法治市,坚持任何一项改革都必须体现法治精神。全面深入推进依法治市,就要坚持用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,不断推进治蓉兴蓉各项事业法治化进程。全面深化改革,就要坚持把法治成都建设贯穿于改革的各个领域,对地方法规进行立改废释,及时巩固和发展改革成果,破除影响发展的体制机制障碍,不断加快依法治市的进程。在改革事项与现有地方性法规条文发生冲突时,要与立法机关沟通协调,需要修改法规的可以先进行修改,先立后破,有序进行。地方性法规需要立改废的,也应及时启动地方立法程序。若地方性法规立改废的条件暂不成熟而实践又迫切需要的,可在宪法和法律的框架内开展先行先试和制度创新。对于改革试点取得的成果,应及时以法规形式固定下来。总之,要坚持在法治牵引下推进改革,在法治框架内规范改革,在法治轨道上统筹改革,不断深化法治成都建设。

  第三,发挥地方立法的引领推动作用,要着力提高地方立法的质量。地方立法涉及面广,计划性、综合性、专业性、时效性强。地方立法质量直接关系地方法治的质量。提高地方立法质量,推进立法科学化、民主化、法治化,是全面推进依法治市、建设法治城市的重心。越是强调依法治市、强调法治城市建设,越要注重提高地方立法质量。地方立法质量高低关乎依法治市的建设大局。提高地方立法质量关键在坚持推进科学立法民主立法,努力适应新形势新任务的需要。目前,成都市地方立法中还存在照搬上位法、地方特色不明显、部门利益法制化、立法重数量轻质量、重效率轻民主、操作性差等问题。发挥地方立法的引领推动作用,要求地方立法机关牢固树立并不断强化"质量第一"的立法理念,要以党的十八届四中全会精神为指导,始终把提高立法质量作为加强和改进地方立法工作的重中之重,在提高立法质量上下更大的功夫。一是增强立法针对性。当前,成都法治建设必须紧紧围绕"改革创新、转型升级"总体战略着力解决发展中突出的问题开展立法活动,提高立法的针对性。如果地方立法无法做到问题引导立法,不能及时回答群众关注的热点问题,就不能称为高质量的立法。提高立法针对性,应当抓住改革发展的重点领域和关键环节,力求对症下药解决现实问题。因此,必须在深入调查研究上下功夫。经过充分的调查研究,才能使地方立法增强针对性,不断提高立法质量。二是增强立法及时性。在地方立法时效上,必须反应灵敏,能及时启动立法程序的要积极回应社会关切。在具体制度设计上,既要下好先手棋,适度前瞻地研判趋势、探索规律,对可能出现的问题进行设防和引导,又要精雕细刻,出细活、出好活。三是增强可操作性。法律的生命力在于实施,人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。立法机关要注重地方立法的可操作性,就要使地方性法规具有明确的主体、客体和内容,执法者、司法者和守法者都有明确的权利、义务和责任,确保法律规范严谨周密、可靠管用。四是增强立法系统性。地方立法是全面推进依法治市、建设法治成都成果的重要途径。法治成都建设是一项涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等各个领域的系统工程。成都地方立法要综合运用立改废释等多种形式,建立健全法治成都建设需要的有关制度,并做到各项制度相互衔接、统筹协调,切实提高立法引领和推动作用的成效。

  参考文献:

  [1]孙波。地方立法"不抵触"原则探析[J].政治与法律,2013(6):122-132.
  [2]黄仕红。地方立法合宪性审查制度研究[J].学习与实践,2012(4):47-53.

 

相关论文阅读